1. 서론

  최근 한국사회에서는 외국인 이주의 증가세가 두드러지면서 이와 관련된 사회변화 진단과 다문화사회로 발전하는 미래 준비를 위한 각계의 대비책의 마련 노력들을 엿볼 수 있다. 오랜 세월 ‘단일민족’이라는 믿음을 유지해온 한국사회에서는 최근 들어 이주민의 증가와 이주 양상의 변화, 이주민의 한국사회와의 관계성 변화 및 정책 관심의 형성 등이 동시다발적으로 진행되면서 다문화사회를 둘러싼 사회적 역동성이 급진전되고 있다. 따라서 한국사회에는 외국인 급격한 이주로 사회문제의 해결책 마련과 다민족·다문화사회에 대한 논의 및 정책담론 연구가 갈수록 주목받고 있는 상황이다.

  21세기 진입 후 저출산·고령화가 급속히 진행되고 있는 한국사회에서 향후 외국인력에 대한 수요가 지속적으로 증대될 전망이다. 한국의 인구변화 특징은 초저출산 현상과 빠르게 진행되고 있는 고령화로, 저출산·고령화가 동시에 진행되고 있는 것이다. 외국인력과 이주민 유입은 급격한 인구감소와 고령화 정책대안 중 하나로 인식되고 있으며, 이주민정책과 이주자 사회통합문제는 한국사회 현안과제로 대두되고 있다. 이주자 사회통합의 해결책이 마련되지 않으면, 이주문제는 한국의 사회통합과 선진국 진입에 걸림돌이 될 것이다.

  2. 이주민에 대한 한국사회 수용 현실

  1) 한국사회 주체인 국민이 이주민 수용의 소극적 태도

  현재 한국사회 대다수 국민들은 다문화사회에로의 변화를 인정하지만, 급증하고 있는 이주민에 대해서는 한국사회구성원으로 수용하기 어려워하고 있는 실정이다. 오랜 기간 ‘단일민족국가’에서 생활해온 한국인들은 타민족에 대한 거리감이 크기에 외국인을 사회주체로 받아들이는데 여전히 보수적이고 폐쇄적이다. 그들은 외국인을 동료나 친구·이웃으로는 받아들이지만 혈연 및 가족관계로 받아들이는 데는 매우 소극적이며, 가족중심의 내집단 국민속성으로 인해, 외집단인 이주민을 ‘국민’으로 수용하는데 ‘심리적 장애’가 존재한다.

  실제 생활 속에서 이주민 불신 및 소원관계가 그들을 사회주체로 인정하지 않는 소극적 태도로 나타난다. 예컨대 지역주민들의 경우 급증하는 여성결혼이민자들을 (지역)사회주체로 인정하지 않고 있으며, 지역사회에 대한 기여도나 역할에 대해서도 다소 부정적 반응을 보이고 있다. 현재 한국사회에서 이주민을 친구·이웃·동료이상의 사회구성원, ‘국민’으로 받아들이는데 상당한 시간과 사회통합과정이 필요하다. 결혼이민자 정책 추진이 5년이 넘지만 ‘사회구성원 통합’이라는 정책 목표를 실현하기에는 아직도 미흡한 실정이다.

  2) 선진국 지향성 및 개도국 출신자 부정적 편견

  현재 한국사회에서 이주민 사회적 거리감이나 수용성이 출신국가별 차이, 언어를 비롯한 문화적·혈통적 동질성에 대한 기대 및 해당 국가의 경제발전 수준과 문화자본 가치를 기준으로 하는 수용성의 차이를 발견할 수 있다. 문화적·혈통적 동질성에 대한 기대는 중국동포와 새터민(탈북자) 거리감이 비교적 적으며, 경제발전수준에 따른 거리감 분화는 미국 등 선진국 출신자 거리감이 현저히 적은 특징에서 확인된다. 얼마 전 한국인이 사회적 거리감을 적게 느끼는 외국인 순서로 미국인·새터민·조선족이라는 조사결과가 있었다.

  지역사회나 학교 등 일상 속에서 개도국 출신자에 대한 사회적 편견이 나타나고 있으며, 이주자 집단에 대한 편견은 이들을 사회적 구성원으로 인정하지 않고 있다. 예컨대 이주민여성은 결혼자체가 문제되는 불신의 대상으로 인식되며, ‘국민의 권리와 의무를 수행할 능력을 갖추지 못한 존재’로 받아들여지고 있다. 이는 자칫 개도국 출신자 범민족적 사회편견으로 비화되고 사회통합에 불안인소로 작용할 수 있다. 결과적으로 한국사회에 기여하는 생산적 주체가 아닌 ‘부담스러운 존재’라는 부정적 편견을 확산시킬 가능성이 크다.

  3) 개방적 태도 결여 및 사회구성원 인정 소극적

  현재 다문화사회에 대한 한국사회 수용성은 이주전개 양상과 이주민의 존재, 이와 관련된 사회변화 방향을 모색하면서 사회제도와 정책을 형성해가는 단계이다. 그리고 이주민에 대한 선입견 및 ‘막연한 위협’ 의식은 다소 완화되었지만, 여전히 이주민들을 사회구성원으로 인정하는 등 개방적 태도는 결여되어 있다. 현재 한국사회에는 결혼이민자와 외국인노동자 및 그 자녀에 대한 사회적 편견과 기시가 보편적으로 존재하며, 이들을 사회구성원으로 받아들이는데 여전히 소극적이다. 또한 이주민에 대한 문화적 다양성이나 시민권 보장에 대한 논의 및 정책에서도 배타적이고 자아·타자 집단적 구분이 현존하고 있다.

  ‘한국인’의 자격을 강요하고 있는 것은 다양성에 대한 필요성을 인정하면서도 동화외의 문화적 다양성에 대한 접근이 형성되지 못하고 있기 때문이다. 이처럼 이주민을 한국사회의 사회구성원으로 받아들이는데 소극적 경향이 나타나는 것은 단일민족의 사유방식과 외국인에 대한 배타성에서 기인되며, 한국사회의 독특한 수용성 과 보수적 국민성도 상당한 영향을 미치고 있는 것이다. 따라서 실제 생활 속에서 이주민에 대한 차별과 기시를 보이면서 ‘국민’ 자격 차원에서 이주민의 능력과 ‘자격’을 불신하며, 그들을 사회구성원으로 인정하는데 소극적 수용성의 경향을 나타내고 있는 것이다.

  4) 이주민 수용성 변화 및 긍정적 방향 전개 가능성

  최근 시민권과 사회참여에 대한 이주자 요구가 본격화되면서, 이주민 수용성이 다른 양상으로 변화될 가능성도 존재한다. 현재 다양한 문화배경의 사회주체들이 공존하는 한국사회에서 이들 지간의 관계를 매개하는데, 핵심적 역할을 담당할 중개자·촉매자가 부재하다는 점도 이주자 수용성 (긍정)변화의 전망을 어렵게 하는 이유이다. 학교생활 중 교사와 지역생활의 일선 정책·서비스 담당자에게 그러한 (촉매)역할이 기대되지만 그들 역시 이주민에 대한 태도가 일반인과 크게 다르지 않으며, 따라서 현재로선 수용성 변화에 대한 긍정적 기여를 기대하기 어렵다.

  한편 긍정적 방향으로 전개될 가능성이 존재하는 이유는, 최근 다양한 국가출신 이주자들과 개인적·사회적 관계가 맺어지면서 이들을 사회구성원으로 받아들이는 사회적 분위기가 형성되고 있는 현실이다. 또한 한국사회 국민의식이 점차 변화되고 이주민 부정적 편견과 선입견이 줄어들면서, 이주민 수용성에 대한 긍정적 변화가 있을 것으로 전망된다. 이러한 가능성이 현실로 정착되기 위해서는 사회생활 속에서 이주민과의 소통과 이해를 증진하고, 사회적 문제점을 공유하고 대안을 마련하는 사회적·정책적 제도의 형성이 시급하다.

  3. 기존의 ‘다문화’ 정책의 문제점

  1) 정책목표 혼란 및 정책대상 차별·배제

  일반적으로 일본과 호주를 비롯한 선진국의 이주민정책은 합법적 이주자 일반을 대상으로 하지만, 한국의 ‘다문화’ 정책은 다양한 이주자 가운데 여성결혼이민자나 다문화가족 자녀와 관련되어 거론될 뿐이며, 이주자 가운데 가장 많은 수를 차지하는 외국인노동자(불법체류자 포함)는 ‘다문화’ 정책 논의의 핵심에서 배제되었다. 한국의 ‘다문화’ 정책은 특정한 이주민에 대해서는 자국 국민에 준하는 공식적 권한을 인정하지만, 그 외의 이주민은 일시적 체류자격만 부여하고 사회통합범위에서 차별·배제 모델을 유지하고 있는 양상이다.

  이주민이 다양화되고 있는 현실에서 차별·배제 모델 정책의 한계는 이미 한국사회에서도 경험되고 있다. 정책의 핵심적 대상으로 설정되는 결혼이민자나 국제결혼 및 다문화가족 자녀 등은 제도적으로 명확한 규정하기 어려운 측면이 있다. 이와 함께 이주민집단 부정적 편견이 엄연히 존재하는 한국사회에서 정책 추진 중 사회통합에 개도국출신의 이주민이 정책 중심이 되고 있다. 동남아 등 개도국 출신이 정책대상으로 선정된 것은 사회적 편견 공인과 해당자들에게 ‘낙인찍기’, 및 타자화의 발현으로 볼 수 있다.

  2) ‘다문화’ 정책에서 배제된 이주민의 위상

  다문화사회의 핵심은 이주민 등 다양한 문화배경의 사회주체들이 공존하면서 사회분야에 참여하고 활동하는 것이다. 각국 정부는 이주민을 단순한 교육과 보호대상이 아닌 정책파트너 및 국민으로 인정하고 정책참여 기회를 부여하고 있지만, 한국의 ‘다문화’ 정책에서 이주민은 국가나 지역사회를 구성하는 사회주체가 아닌 일방적인 지원대상으로 간주된다. 주로 ‘국제결혼 피해자’와 ‘가족폭력 피해자’, ‘생활불안정 계층’으로 별도의 교육과 보호를 필요로 하는 존재로 설정되고 정책에 대한 비판이나 대안을 제시하는 이주민의 모습은 가시화되지 않고 있으며, 정책에 대한 이들의 요구는 정책과정에 수렴되지 못하고 있다.

  현재로서는 이주민을 직접적 대상으로 하는 정책에 이주민자신이 제기하는 문제를 수렴할 수 있는 정책기제마저 마련되어 있지 않은 상황이다. 최근 정책중심이 되고 있는 결혼이민자는 자신과 관련된 정책 인지도가 30~40% 수준으로, 절반 이상의 결혼이민자가 자신대상의 정책 존재자체를 모를 정도로 관심이 낮은 것으로 나타났다. 지원서비스 참여율은 더욱 제한되어 서비스별로 20% 결혼이민자만이 참여한 경험이 있을 뿐이다. 현재 이주민 사이에서는 정부 주도 ‘다문화’ 정책이 이주민 자신보다는 오히려 국가와 공무원 및 기업체 편향으로 추진되고 있다는 주장이 제기되는 상황이다.

  3) 동화 지향성 및 시민적 통합에 대한 간과

  현재 ‘다문화’ 정책의 핵심은 결혼이민자와 다문화가족 자녀를 위한 서비스에 집중되어 있으며, 한국어 교육과 요리 강습 및 생활예절 교육 등이 주류를 이루고 있어 한국문화를 강조하고 문화적응과 동화 지향의 성격이 강하다. 물론 한국어 교육은 생활적응과 사회통합에 필요하고 정책적으로 중요하지만, 다문화사회에서는 문화적 다양성 가치를 인정하는 풍토가 우선적으로 조성되어야 한다. 현재 ‘다문화’ 정책은 이주민 현안을 다루고 있으며, 문화적 다양성을 인정하고 사회통합을 모색하는 정책 면모는 갖추지 못하고 있다. 다문화사회 정책은 다양한 민족 및 문화적 배경을 지닌 자들을 사회주체로 인정하고 함께 활동하기 위한 정책제도를 만들어가는 일련의 과정에 그 의미가 있다.

  최근 ‘다문화’ 정책에 ‘이주민에 대한 사회적 인식 개선’, ‘한국국민의 다문화주의 의식 제고’, ‘다문화사회로의 통합기반 강화’ 등 정책추진이 계획되고 있지만, 구체적 추진방안은 부재한 상황이다. 실제 일반시민의 ‘다문화’ 프로그램은 축제나 풍물 교류 등 일부 일회성 행사에 불과하다. 다문화 교육과정도 다문화가정 자녀 별도의 교육에 집중하는 현재의 정책 방향이 그대로 반영되었다. 정책추진에서 핵심적 역할을 할 담당자가 참여하는 교육과정은 간과되었고, ‘다문화’ 정책과 사회통합과의 관련성은 찾아보기 어려운 상황이다.

  4) 정부주도형 ‘다문화’ 정책의 문제점

  우선 관주도형 다문화주의 정책 담론을 살펴보면, 2006년 4월 ‘혼혈인 및 이주자 사회통합 지원방안’과 ‘결혼이민자 사회통합안’이 채택되었다. 2006년 5월 법무부가 개최한 ‘이민정책, 외국인과 평화롭게 공존’ 공청회에서 ‘외국인노동자 정책’이 아닌 ‘이민정책’이라고 한 것은 의미 있는 변화이다. 서울출입국관리소는 2010년 이민자 사회통합프로그램을 확대 실시하고 있다. 그러나 다문화주의 사회통합대상은 결혼이민자와 그 자녀들이며, 결혼이민자 관련 ‘다문화’ 정책은 이들이 ‘한국인’으로 제 역할을 하는데 초점이 맞춰져 있다. 그들의 문화적 권리를 보장하는 다문화주의가 아닌, ‘한국인 동화’의 정책적 성격이 더 강하다.

  ‘다문화’ 정책에서 배제된 중요한 주체는 장기체류 외국인노동자들이다. 현재 정부의 다문화사회의 정책 논의는 합법적으로 유입된 이주민들로 국한되었고, 사회통합정책을 실시할 당위성을 바탕으로 다문화주의 정책 논의들이 전개된다. 외국인노동자 관련 정책은 외국인노동자와 접촉하는 한국인에 대한 교육이 전부이며, 이러한 사회교육은 한국 내 모든 소수인종을 위한 것으로 외국인노동자를 ‘수혜의 대상’으로 보기는 어렵다.

  4. 바람직한 다문화사회 사회통합정책

『로마인의 이야기』의 저자 시오노 나나미는 ‘다민족·다문화’ 제국이었던 초강대국 로마가 세계를 제패할 수 있었던 경쟁력으로 ‘개방성’과 타민족에 대한 포용력에서 그 원인을 찾았다. 이민세대와 다인종의 국가로서 ‘멜팅 포트(melting pot)’라고 불리는 미국의 초강대국으로 발전한 인소로, 이민세대와 다문화의 융합을 지적한다. 현재 56개 다민족으로 구성된 중국의 고도성장 동인으로, 다문화로 이뤄진 다민족의 화합 및 조화를 꼽을 수 있다.

  최근 2만 달러시대를 맞아 선진국 진입을 노리는 한국이지만 오랜 세월 유지해온 ‘단일민족국가’ 속성인 외국인 배타주의를 고집하고 있다. 이는 ‘다양성을 인정’하는 다문화사회 사회통합에 걸림돌로 작용하고 있으며, 따라서 이주민에 대한 포용과 바른 시각 및 사회구성원으로 인정하는 자세가 필요한 시점이다. 아래에 다문화사회 바람직한 (한국)사회통합정책 및 정책방향으로, 본인의 견해를 다섯 가지로 요약하여 제언한다.

  1) 문화다양성·사회통합정책으로의 전환이 시급

  최근 한국사회는 외국인 100만 시대를 맞이하면서 본격적으로 ‘다문화’ 논의를 시작하는 단계로, 외국인정책 추진에 있어 사회적 합의와 사회통합과정이 매우 중요한 의미를 지닌다. 현재의 정책은 다문화사회 본질과 정책추진 방향에 대한 체계적 검토가 충분하지 않은 상황에서, 문화다양성을 ‘사회구성의 기본원리’로 인정하는 근본취지와는 달리 정부주도 방식으로 추진되고 있다. 현재 다문화사회 정책은 이주민 현안 중심으로 추진되고 있고, 문화다양성을 인정하며 사회통합을 모색하는 ‘다문화’ 정책 면모는 갖추지 못하고 있다.

  향후 편향적 이주민 현안 대응의 정책에서 벗어나 문화다양성을 인정하는 다문화사회 사회통합정책 정착을 위해 문화적 다양성에 기초한 사회적 통합을 모색하기 위한 사회통합정책으로 추진되어야 할 것이다. 이를 위해서는 우선 다문화사회 현실 진단과 가능성 예측 및 정책추진에 구심점 역할을 하는 정책기제 마련이 중요하다. 한편 정부주도형 일방적 정책추진보다는 관·민이 협력하여 이주민 당사자를 중심으로 문화다양성을 인정하는 전제하에, 전사회적 주체들의 공동참여를 바탕으로 사회통합정책을 추진하는 것이 바람직하다.

  2) 다문화사회 정책제도화 및 정책기제 마련이 급선무

  현재 한국에서는 정부 부처별로 다문화사회의 관련 정책이 추진되고 있고, 각 부처가 사안별로 정책을 수립하고 있는 정도로 종합적이고 체계적인 정책제정의 사회적 기반이 결여되어 있다. 다양한 문화적 배경을 지닌 사회주체가 존재하는 다문화사회에서는 사회분야에서 다양한 주체들이 함께 활동하는 사회적 기반의 형성이 중요하다. 따라서 다양한 배경을 지닌 사회주체들이 공동 참여하는 사회질서 구현을 위해 정부정책에서 이주민의 사회적 위상을 정립하는 것이 중요하다. 이 면에서 일본의 다문화공생정책에서 지역사회주체인 주민으로서의 이주민 위상을 강조하고 있는 점에 주목할 필요가 있다.

  이주민 증가 현실에 부합되는 다문화사회 구현을 위해 이주민을 사회구성원으로 인정하고, 정책제도화와 관리시스템 마련 및 정책기제가 형성되어야 한다. 우선적으로는 이주민을 지역사회 주민으로 인정하고, 그들의 역할과 능력을 발휘할 수 있는 제도적 장치 마련을 현실적 대안으로 추진해야 한다. 또한 다문화가족 자녀의 교육정책을 통해 미래 인적자원으로서의 위상과 역량을 발현할 수 있도록 교육제도와 학교 환경을 개선해야 한다.

  3) 시민적 사회통합 형성 및 ‘다문화 시민’ 교육 확산

  다문화사회의 궁극적 지향은 사회주체인 시민들이 다양한 문화적 배경의 사회주체들과 공존하면서 사회문화적 통합을 구현해 가는 것이다. 이러한 점에서 다양한 문화배경의 사회주체와의 공존을 위해 다문화적 시민통합이 정책적으로 다뤄져야 하지만, 다문화 정책을 추진하는 한국사회에서 시민적 통합의제는 간과되어 있다. 오랜 기간 단일민족국가를 지향해온 한국사회에서는 다민족 구성원들이 생활을 공유한 사회경험은 거의 없었고, 한국사회 ‘시민’의 정체성은 민족적 동질성을 전제로 한다. 따라서 다문화사회 ‘다문화 시민’을 양성하는 교육프로그램을 확대·운영하고, 다양한 주체들이 참여하는 파트너십 형성이 중요하다.

  최근 다문화교육에 대한 관심은 이주민들의 사회적응을 목표로 하는 교육정책과 이주민 자녀들의 교육프로그램을 중심으로 확대되고 있다. 이러한 다문화교육 프로그램들은 다양한 문화적 주체들의 공존보다는 이주민들을 일방적으로 한국의 주류사회에 편입 또는 동화시키려는 경향을 보이고 있으며, 체계성과 사회통합성이 결여되어 있는 문제점이 지적된다. 다문화교육은 ‘다문화 시민’ 교육을 중심으로 진행되어야 하며, 소수집단인 이주자와 다수자인 한국인을 공동으로 대상하는 광범위한 시민교육으로 확대·추진해야 한다.

  4) 법무부 중심의 ‘이민청’ 설립 추진 필요성

  현재 외국인정책에 관여하는 정부부처는 10여 개에 달한다. 법무부와 외교통상부가 주무 부처로 활약하고 있고, 외국인노동자와 관련해 노동부가 참여하고 있다. 그 외, 보건복지부·여성부·교육인적자원부·행정자치부 등 부처 역할도 무시할 수 없다. 하지만 어느 정부부처가 외국인정책을 주도하고 궁극적으로 책임을 지는 등 역할분담이 명확하지 않은 실정이다. 우선 법무부 출입국관리국을 외국인 영주권 부여, 귀화 및 국적회복 등 이민문제를 포함한 국가간 인구이동의 종합관리부서로 개편할 필요가 있다는 주장이 제기되고 있다.

  외국인 이민자가 급증하는 다문화사회에서 외국인 정책 제반 업무를 법무부 출입국관리국의 조직과 인력으로만 감당하기 어려운 상황이다. 정부는 ‘이민청’ 설립을 본격적으로 추진해야 하며, 독일ㆍ아일랜드 등 ‘단일민족국가’에서도 이주문제 중시 일환으로 이민청을 설립한 사실에 주목할 필요가 있다. 장기적 관점에서 ‘이민청’과 같은 종합기능의 이민행정기관을 설립하여 외국인 인재유치와 영주권 부여, 국민의 해외이주 및 귀화, 재외동포의 출입국 관리와 국적회복 등 사안들을 종합적이고 체계적으로 관리하는 시스템 마련이 필요하다.

  5. 결론

  현재 이주민 유입 급증으로 법무부 출입국 업무량이 대폭 증가됨에 따라 독립적이고 체계적인 ‘이민청’ 설립이 필요하다는 전문가들의 제언에 주목할 필요가 있다. 정부는 법무부를 중심으로 통합기능의 ‘이민청’ 설립을 진지하게 검토해야 한다. 다문화사회의 진척과 외국인 유입이 급증하고 있는 한국의 현실에서 종합기능의 이민행정기관을 설립하여 외국인 우수인재 유치와 영주권 부여, 자국민의 해외이주 및 외국인의 귀화, 재외동포 체류관리와 국적회복 등 사안들을 종합적이고 체계적으로 관리하는 특별행정기구를 설치할 필요가 있다.

  요컨대 다문화시대에 진입한 한국사회가 사회통합을 이루기 위해서는 2010년 이후 전면적인 재외동포정책을 실시하고, 외국인노동자 차별과 선입견을 버리고 그들을 다문화사회 사회구성원으로 인정하고 수용해야 한다. 국제결혼이민자와 그 자녀들에 대해서도 ‘한국인’ 동화지향성보다 다문화사회 사회주체로 포용하며, 관ㆍ민이 협력해 이주민을 주체로 문화다양성을 인정하면서 사회통합을 위한 ‘개방적인 이민정책’을 적극 추진해야 한다. 그것이 정부가 바라는 사회통합정책의 성공적 정착을 위한 사회적ㆍ제도적 보장이 될 것이다.

* 본문은 지난 3월30일 저자가 한국외국어대학에서 <다문화사회와 이주민>의 내용으로 특강을 한 원고를 요약한 것임을 밝혀둡니다.